El autor plantea que la anunciada reforma al Estatuto Administrativo abre una oportunidad para enfrentar una de las principales debilidades del empleo público chileno: la inestabilidad que afecta especialmente a funcionarios a contrata y honorarios. Sostiene que la discusión debiera avanzar hacia un reconocimiento efectivo de la carrera funcionaria, modernizar el sistema de calificaciones y reducir la dependencia de soluciones jurisprudenciales como la confianza legítima.
El ministro de Hacienda, Jorge Quiroz, informó el fin de semana recién pasado que el Gobierno conformará una comisión transversal destinada a analizar el Estatuto Administrativo, en un proceso que vinculó directamente con los esfuerzos de consolidación fiscal, adelantando que la instancia será encabezada por un economista independiente y contará con participación de distintos sectores.
Las reacciones, claro, no se hicieron esperar, en un convulso escenario político la crítica es inmediata, pero no siempre meditada. Hemos escuchado, sólo entre el día domingo y lunes, que se trata de un anuncio violento, desprolijo, pues se ignora la existencia previa de una mesa técnica de trabajo que ya operaba entre el Ejecutivo y la principal asociación representativa de los funcionarios públicos y varias voces que reclaman que se busca imponer una mayor flexibilidad laboral nociva y, que se busca debilitar las condiciones de estabilidad de los trabajadores públicos.
Sobre esta idea, la estabilidad, me gustaría realizar algunos comentarios.
Primero, en algunas columnas publicadas en este medio ya he indicado la necesidad de avanzar y concretar una reforma al Estatuto Administrativo, norma ya anacrónica que regula el empleo de la mayoría de quienes ejercen funciones públicas en Chile,[1] e insistiré en ello.
Segundo, es imprescindible modificar el reglamento de calificaciones al cual se encuentran sometidos los funcionarios regidos por el Estatuto. No resulta plausible evaluar el mérito e idoneidad de un funcionario[2] en base a un decreto[3] del año 1998, reglamento que no se conoce y no se aplica en su integridad y que hoy supone que más del 95 % de los funcionarios públicos se encuentren calificados en lista uno de excelencia.
Lo tercero, determinar el sentido y alcance de un proyecto y las pretensiones de este aún antes siquiera de que se conforme la comisión que estudiara los cambios me parece a los menos apresurado. Esperaría que los actores incidentes en una materia tan trascendente como esta mostraran su apertura a dialogar, exponer ideas y puntos de vista y avanzar en una reforma que ya no puede seguir esperando.
Si el reclamo es que se puede afectar la estabilidad y seguridad que entrega el Estatuto a los funcionarios, es lícito preguntar ¿Cómo se “asegura” la estabilidad al grueso de los funcionarios públicos hoy en Chile?, se hace mediante un subterfugio ideado por la doctrina e introducido en el debate por Contraloría General de la República, el reconocimiento del principio de la confianza legítima, cuya discusión hoy en día se encuentra radicada en tribunales de justicia ante la negativa del órgano contralor de seguir pronunciándose a su respecto por ser esta materia litigiosa.[4] La Corte Suprema, luego de negar validez a este principio[5] lo ha venido reconociendo y asentando algunos criterios: el umbral de los 5 años, a diferencia de los dos años que en un principio exigía CGR y que en algún momento estuvo en 4 años; la obligación de motivar los actos, pero si el funcionario tiene menos de 5 años de antigüedad, la Administración puede no renovar la contrata por el solo ministerio de la ley, sin necesidad de dar razones complejas y,[6] que este principio protector no entrega estabilidad absoluta. En fallos recientes la Corte Suprema ha aclarado que la confianza legítima protege frente al actuar arbitrario de la autoridad, pero no impide desvincular al funcionario ni constituye una «inmunidad». Si la jefatura redacta un acto administrativo debidamente motivado (por ejemplo, cambios de perfiles técnicos del servicio, reestructuraciones reales o razones presupuestarias), la desvinculación es plenamente válida.
El Estatuto, es cierto, ha sido modificado en diversas ocasiones, pero ninguna de estas reformas ha incidido en un tema esencial y que es justamente el que reclaman quienes tempranamente se oponen a cualquier reforma, la estabilidad del empleo público en Chile.[7] Lo grave de esto es que la discusión respecto de la estabilidad del empleo público se levanta de tanto en tanto conforme la “afectación” que esta tenga respecto de un sector político determinado, así ocurrió por ejemplo con la discusión de la ley de reajuste del sector público para el año 2026[8], proyecto que incorporaba una norma que, para un sector político, importaba un “amarre” respecto de los funcionarios a contrata, al pretender establecer requisitos de fundamentación al término anticipado y/o no renovación de su designación y, al validar el principio de confianza legítima, estableciendo un piso de dos años para su reconocimiento. Una década después de los primeros dictámenes de Contraloría en que se consagra este principio, el debate sobre la estabilidad del empleo reaparece bajo nuevas coordenadas, pero igual fuerza. En enero de 2026, el Congreso despachó el proyecto de reajuste de remuneraciones del sector público, que benefició a más de 950 mil trabajadores, debate que estuvo marcado por esta polémica, disposiciones de los artículos 129 y 130 del proyecto, que fueron finalmente rechazadas, luego de ser calificadas por la entonces oposición como un intento de “amarre” a funcionarios del gobierno de turno. Pero en la tramitación de esta ley[9], destacan los informes de las comisiones de Hacienda tanto de la Cámara de Diputados como del Senado, que señalan, en términos simples, la preocupación por la modernización del empleo público y de las mejoras en las condiciones laborales, pero hoy, lanzada la idea de reformar surgen las voces críticas.
La regulación del empleo público en Chile arranca del artículo 38 de la Constitución Política, norma que dispone como regla el principio de la carrera funcionaria a cuyo resguardo y garantía se compromete la ley de bases generales de la Administración del Estado[10] y que el Estatuto limita al personal de planta[11], esto es, al conjunto de cargos permanentes asignados por la ley a cada institución, con lo que expresamente se excluye a los cargos contratas, aquellos esencialmente transitorios. El Estatuto nace a la “vida del derecho” en dictadura, sin discusión democrática, pero ha logrado “sobrevivir” ya por casi cuatro décadas de ahí que abrir la posibilidad de una discusión democrática, antecedida de una mesa técnica aparece como una oportunidad.
Este Estatuto contiene en materia de empleo público una lógica que privilegia la provisión de cargos mediante designaciones de planta y en la que tanto los empleos a contrata y los honorarios eran excepcionales (y siguen siendo), sistema que efectivamente aseguraba la estabilidad en el empleo público. Pero la práctica administrativa ha devenido en un escenario distinto a aquel diseñado por la Constitución y la ley de bases, la temporalidad/transitoriedad dejó de ser un mecanismo excepcional y terminó convirtiéndose en la columna vertebral del Estado, hoy las “plantas” de personal representan un número muy inferior en los distintos órganos de la Administración y van en franca retirada, la gran mayoría de quienes ejercen cargos públicos lo hacen bajo cargos a contrata e incluso a honorarios, lo que sostiene un empleo público sobre la inestabilidad y mecanismos de contratación contra ley.
La estabilidad en el empleo público es una realidad ajena respecto del grueso de quienes desempeñan cargos públicos y ella queda supeditada a la simple composición de una sala de corte y del criterio que sostenga un ministro, pero no se sustenta en texto legal. Hoy la inestabilidad del empleo es la regla general. Si lo que se pretende es establecer que los funcionarios a contrata son inamovibles, no es procedente que el Contralor o los Tribunales modifiquen la regla actualmente en vigencia, establecida en el artículo 10° del Estatuto Administrativo y para ello se requiere una modificación legal y no seguir sometiendo esta materia al devenir de lo que se resuelva en recursos de protección.
La discusión sobre la estabilidad en el empleo respecto del personal a contrata no es nueva, pero nunca ha sido abordada con la seriedad que merece. Ejemplos de esto encontramos en el proyecto de ley iniciado en mensaje el 12 de mayo de 1992,[12]que luego fue retirado sin tramitación, el cual incorporaba la prórroga automática de empleos a contrata si no se manifestaba la decisión de ponerles término, pero que mantenía la facultad de la autoridad para poner término a la relación en cualquier momento, proyecto que solo buscaba eliminar el trámite burocrático de la renovación con treinta días de anticipación a lo menos y el más reciente iniciado en moción parlamentaria[13] y que surge como respuesta al dictamen N°E561358/2024 y que buscaba dar por interpretado el artículo 10 del Estatuto en el sentido de reconocer que los empleos a contrata que hubieran sido prorrogados por segundo año consecutivo cuentan con la confianza legítima para seguir desempeñando sus labores. Conforme este proyecto la confianza legítima importa que, si de manera constante y reiterada un organismo de la Administración del Estado ha requerido los servicios personales de un funcionario a través de designaciones a contrata, aquello presumirá legalmente en favor de este que, salvo que medie una razón plausible suficientemente expresada en un acto administrativo, la última designación a contrata que el funcionario sirvió podrá ser renovada por una nueva contrata anual, con el mismo grado y estamento de asimilación.
La carrera funcionaria, en tanto principio rector del empleo público asegura a todo funcionario la estabilidad en el empleo, lo que importa que no podrá cesar en este sino que por las causales taxativamente dispuestas en la ley, lo que nos remite al artículo 146 y siguientes del Estatuto, norma que contempla dentro de las causales de cese de funciones en su letra f) el término del período legal por el cual se es designado, causal que aplica sólo respecto del cargo público que se ejerce en calidad jurídica contrata y que sostiene la permanente inestabilidad.
Lo anterior no es una cuestión baladí ya que quienes sostienen que el empleo público en Chile asegura estabilidad, reglas claras y carrera funcionaria yerran de manera aberrante en su análisis, ya sea por simple desconocimiento de la norma estatutaria y/o simplemente por cuestiones políticas. Es un hecho que el modelo de la carrera funcionaria en la práctica no aplica respecto de la masa más relevante de funcionarios, aquellos que ejercen funciones bajo calidad jurídica contrata y, ni hablar, de los contratados a honorarios. Estadísticamente, hoy día la mayor parte de los funcionarios públicos no son de planta y, por consiguiente, no se les aplica, de manera íntegra, el sistema de carrera, a lo que se suma que el sistema de calificaciones no se ejecuta rigurosamente, de modo que por lo común la gran mayoría de los funcionarios son bien evaluados y así se mantienen en su empleo indefinidamente, salvo que medie algún otro mecanismo de cese de funciones, entre los que destaca la decisión de autoridad de poner término anticipado a la contrata.
Entonces nos enfrentamos a un tema complejo, la gestión del elemento humano en el sector público tolera una serie de mecanismos que determinan la inestabilidad laboral y/o que no permiten ascensos o promociones en función del mérito y la idoneidad funcionaria, un sistema en el cual no se asegura una adecuada capacitación y formación, a partir de la escasa disponibilidad de recursos para este ítem[14], en síntesis, un sistema de empleo público que se sostiene en norma que somete al cuerpo funcionarial a la permanente inestabilidad, a la permanente incertidumbre ante cambios de autoridades lo que importa, en definitiva, un Estado ineficiente e incluso no probo en sus distintas áreas y capas.
Hoy existe consenso sobre la urgencia y necesidad de emprender una profunda reforma del estatuto, en especial en lo que refiere a la regulación del empleo público, realidad que se ha venido “resolviendo” mediante la vía jurisprudencial, tanto de Contraloría General de la República como de Tribunales Superiores de Justicia, mecanismos que en definitiva solo logran que se eluda texto expreso de ley y se mantenga vigente la discusión respecto de la confianza legítima y, por cierto, avanzar en la necesaria modificación y actualización del mecanismo de calificaciones, tal vez ahí encontraremos la respuesta al porqué el Estado aparece como ineficiente y no probo si más del 95% de sus agentes son anualmente calificados en lista uno, de excelencia.
Qué duda cabe que se debe avanzar en un cambio profundo respecto del Estatuto, para que se reconozca, efectivamente, la carrera funcionaria respecto de todo funcionario público eliminando la obsoleta distinción entre funcionarios de planta y a contrata; que se reconozca el mérito y profesionalización de la función pública[15], avanzando en un nuevo sistema de calificaciones; en definitiva, que se avance en un efectivo reconocimiento y dignificación de la función pública y que mejor que aprovechar y celebrar la oportunidad que hoy se abre.
Francisco Javier Aldunate Ramos
Abogado
[1] Recordemos que la ley N°18.575 y el propio estatuto reconocen la existencia de estatutos especiales
[2] Cuestiones que informan el principio de carrera funcionaria
[3] Decreto N°1825 de 07 de septiembre de 1998
[4] Dictamen E561358/2024. No obstante, atendido el actual y reiterado criterio de la Excma. Corte Suprema y lo planteado por la jurisprudencia administrativa de esta Contraloría General, antes citada, en relación con el plazo de la vinculación funcionarial que daría origen a la confianza legítima, se advierte que tal materia devino en litigiosa.
[5] Rol N°28.295-2025
[6] Si el funcionario tiene 5 años o más, el acto que decreta la no renovación debe estar fundado en razones técnicas, estructurales o presupuestarias objetivas; de lo contrario, el despido se declara ilegal y arbitrario.
[7] Las reformas han estado orientadas principalmente a los cambios introducidos por la ley N°19.882 que en lo esencial modifica el régimen de provisión de jefaturas de departamento, el asentamiento del principio de probidad y los cambios al régimen de obligaciones y prohibiciones y por consiguiente el régimen disciplinario, la concreción del estatuto de protección al funcionario que denuncia y los cambios introducidos por la ley Karin
[8] Ley N°21.806
[9] Boletín Nº18036-05
[10] Artículo 51.- El Estado velará permanentemente por la carrera funcionaria y el cumplimiento de las normas y principios de carácter técnico y profesional establecidos en este párrafo, y asegurará tanto la igualdad de oportunidades de ingreso a ella como la capacitación y el perfeccionamiento de sus integrantes.
[11] Artículo 6°: La carrera funcionaria se iniciará con el ingreso en calidad de titular a un cargo de la planta, y se extenderá hasta los cargos de jerarquía inmediatamente inferior a los de exclusiva confianza.
[12] Boletín Nº 685-06
[13] Boletín N°17247-13, ingresado a trámite el 21 de noviembre de 2024
[14] Como referencia sólo un ejemplo. La ley de presupuestos del sector público para el año 2026 reconoce una dotación máxima de 1205 funcionarios en el Servicio de Gobierno Interior, dependiente del Ministerio del Interior, Servicio con presencia en todo Chile y cuyo presupuesto reconoce solo 54 millones de pesos para capacitación. Sin duda si revisamos el plan anual de capacitación este es muy ambicioso, pero sin dinero suficiente poco se puede avanzar.
[15] Artículo 17.ley N°18575, las normas estatutarias del personal de la Administración del Estado deberán proteger la dignidad de la función pública y guardar conformidad con su carácter técnico, profesional y jerarquizado.
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