La crisis del sistema privado de pensiones: un punto de inflexión de nuestra democracia

“El Presidente se queda a mitad de camino: no enfrenta las fallas estructurales de la privatización del sistema de pensiones que impulsó su hermano”, señala Carlos Huneeus en esta columna sobre la reforma previsional. Los cambios, sostiene, debiesen partir por reconocer que las AFP no cumplieron su promesa original: “Entregar mejores pensiones que el sistema de reparto”. Huneeus advierte que también se debe sincerar que el sistema falla por deficiencias estructurales del mercado del trabajo, como inestabilidad laboral y bajos sueldos: “Ha habido una inercia institucional de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso, las AFP y el sistema financiero, al no enfrentar esas fallas”. Así, la democracia no está cumpliendo una función pública a la cual se comprometió a través de las AFP. Si el Estado no interviene, el conflicto social latente puede ser abono para candidatos populistas.

En 1980, el abogado William Thayer, ex ministro del Trabajo del gobierno del presidente Eduardo Frei Montalva (1964-1979) y miembro del Consejo del Estado que creó el general Pinochet, explicitó su escepticismo respecto del nuevo sistema privado de pensiones impuesto ese año. Conocedor de las complejidades de la previsión chilena -que había sido antes objeto de estudio por varios gobiernos democráticos-, no se sumó a las opiniones optimistas que dieron entonces sus promotores en el gobierno y en el sector privado. Y formuló una advertencia que se convertiría en una certera predicción: los efectos beneficiosos o negativos del nuevo sistema de pensiones de las AFP “sólo se conocerán dentro de 40 años”(El Mercurio, 8/11/1980).

Esta advertencia cobra actualidad, porque la reforma al sistema de pensiones recién anunciada por el Presidente Sebastián Piñera se propone corregir sus importantes debilidades y carencias -las cuales son muy visibles- antes que se cumpla el plazo de 40 años que señaló Thayer. Sin embargo, el Presidente se queda a mitad de camino: no enfrenta las fallas estructurales de la privatización del sistema de pensiones que impulsó su hermano José Piñera, cuando un año antes de imponer las AFP y siendo ministro del Trabajo, logró que la Junta de Gobierno aprobara el Plan Laboral que debilitó estructuralmente al trabajo y a sus organizaciones.

Basado en el aporte individual de los trabajadores de un 10% de sus remuneraciones a una cuenta personal en una AFP, la cual se encarga de administrar estos recursos, logrando una alta rentabilidad (8% promedio anual), ha creado un fondo de ahorro que asciende a US$200.000 millones, al cual se le incorporan US$7.000 millones anualmente. Estos recursos son un pilar muy importante del sistema económico, especialmente del sistema financiero, a través del cual se invierten las cotizaciones, y que recela de los cambios por temor a ver disminuidos su poder económico, su autonomía y rentabilidad.

AFP: NO CUMPLEN SU FUNCIÓN PROPIA

Las AFP no cumplen la función y promesa para la cual fueron creadas: entregar mejores pensiones que las del sistema de reparto. En efecto, ellas son bajísimas, sin cubrir las necesidades mínimas de un trabajador que jubila a la edad que le permite la ley; perjudica a las mujeres, un sector de los trabajadores no está integrado al sistema, etc. (Solimano, 2017). La Comisión Presidencial de Pensiones de 2015 destacó  que el 79% de las pensiones eran inferiores al salario mínimo y un 44% eran menores a la línea de pobreza.

En otras palabras, la predicción de Thayer fue correcta: no entregan los beneficios prometidos en 1980 al país.

Esto quiere decir que la democracia no cumple una función pública a la cual se ha comprometido a través de las AFP. La tercera edad, por tanto, no tiene un mecanismo indispensable de integración al sistema político, lo cual es una fuente de desconfianza que produce tensiones y conflictos que afectarán la estabilidad del sistema económico y político. Esto se puso de manifiesto en 2016 y se repetirá en el futuro. Y ello, porque estas graves deficiencias son una fuente de conflicto social de carácter latente, es decir, no se manifiesta directamente, pero puede llegar a explicitarse en actos de protesta y a través del apoyo a candidatos populistas que busquen el voto de los adultos mayores.

Las AFP se defienden argumentando que han cumplido su función, porque han administrado responsablemente los fondos de los cotizantes y han tenido una alta rentabilidad. En enero de 2015, el entonces presidente de la Asociación de AFP, Rodrigo Pérez Mackenna, lo explicaba así .

“Siempre hemos dicho que el sistema de pensiones chileno tiene grandes fortalezas. Destaca a nivel mundial por su estructura, por la rentabilidad, por la eficiencia, etc., y el balance de 2014 es muy bueno en ese sentido. Pero, también enfrentamos desafíos, algunos que no solo se enfrentan en Chile. En ese sentido, así como ocurrió en 2008, en este caso están dadas las condiciones para que se haga una buena reforma, que potencie las fortalezas, pero que actualice varios temas en los que necesitamos ponernos al día”.

En términos similares se expresó en agosto de 2017 el actual presidente de la Asociación de AFP, Andrés Santa Cruz, ex presidente del gremio patronal del agro (SNA):

“¿Cómo contribuyen las AFP a que haya mejores pensiones? Administrando de forma segura, eficiente y rentable los fondos. Gracias a las AFP y su manejo, el 66% de los fondos que tienen los trabajadores para su pensión son utilidades que las AFP les han conseguido, sin que se pierda ningún peso, cuando vemos que pucha que se pierden rápido los pesos en otras partes” (ver aquí).

Estos planteamientos aluden a una arista que no tiene que ver con el monto de las pensiones, sino al destino de las cotizaciones de los trabajadores. Aquí se encuentra una función de las AFP que hace posible su desarrollo: el fortalecimiento del mercado financiero, que ha beneficiado a las instituciones que lo integran, es decir, los bancos y las entidades financieras.

“La democracia no cumple una función pública a la cual se ha comprometido a través de las AFP…, lo cual es una fuente de desconfianza que produce tensiones y conflictos que afectarán la estabilidad del sistema económico y político”.

El sistema privado de pensiones tiene fallas estructurales, las cuales se encuentran en el mercado del trabajo. Ahí está la raíz de su incapacidad para cumplir su función. Los empresarios, por tanto, tienen una cuota de responsabilidad en esta incapacidad de las AFP. Este mercado se caracteriza por la inestabilidad laboral, los bajos sueldos, el rechazo al trabajo de las mujeres, etc. Estos problemas han sido silenciados por las AFP y por sus partidarios. Y ha habido una inercia institucional de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso Nacional, las AFP y las instituciones del sistema financiero, al no enfrentar esas fallas.

Aquí ha operado un efecto path dependence que agrava la crisis del sistema de pensiones y hace cada vez más difícil su reforma. Los intereses económicos involucrados se han fortalecido con el paso del tiempo, aumentado su resistencia al cambio. Al mismo tiempo, los gobiernos (y el Congreso) requieren cada vez una mayor voluntad política para enfrentar esas serias deficiencias, lo cual es difícil de lograr porque los presidentes son elegidos por una minoría de la población y permanecen solo cuatro años.

Solo el abogado Guillermo Arthur, ex presidente de la Asociación de AFP (1999-2014) y ex ministro del Trabajo de Pinochet, se refirió en 2013 al impacto determinante del mercado laboral en el monto de las pensiones: “El monto de la pensión depende de la regularidad con la que un trabajador hizo cotizaciones. Quienes cotizaron regularmente tendrán muy buenas pensiones, no así los que no lo hicieron. Es una situación del mercado de trabajo y no de las Administradoras de Fondos de Pensiones”.

DÉBIL APOYO DE LA POBLACIÓN A LAS AFP

El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema que enfrenta el sistema privado de pensiones. Además, tiene una débil legitimidad ante la sociedad, porque reciben una baja confianza de la ciudadanía. Peor aún, las AFP se ubican entre las instituciones que reciben la menor confianza ciudadana. La serie de tiempo de las encuestas del CERC sobre la confianza en las instituciones políticas y económicas permite confirmar esta afirmación, para lo cual disponemos de resultados entre 1996 y 2016 

Desde que se incluyó a las AFP en la pregunta sobre la confianza en las instituciones (encuesta de 1996), éstas recibieron un moderado respaldo ciudadano (32%), muy superior al que obtuvieron los partidos (14%) y por arriba del Senado (27%) y la Cámara de Diputados (26%). Sin embargo, esta confianza estaba por debajo de otras instituciones, como cada una de las tres ramas de las Fuerzas Armadas, de los medios de comunicación, las organizaciones empresariales (45%) y los bancos, que obtuvieron una alta confianza: 55%.

“El sistema privado de pensiones tiene fallas estructurales, las cuales se encuentran en el mercado del trabajo…, que se caracteriza por la inestabilidad laboral, bajos sueldos, etc., problemas silenciados por las AFP y por sus partidarios”.

Desde entonces, ese nivel de confianza no se consolidaría, sino que tendría importantes variaciones, cayendo al 19% en la encuesta de 2001, subiendo después al 29% en 2005, para llegar al 30% en 2008. Este último resultado se puede explicar porque ese año se aprobó una importante reforma, con la creación del Pilar Solidario. Este porcentaje de confianza ciudadana se desplomaría en los años siguientes, llegando al 10% en 2014, reiterado en la encuesta de 2015, para caer al 6% en 2016.

Ese 6% es el peor resultado que han tenido las AFP, siendo parte del grupo de instituciones con menor confianza ciudadana, junto al Senado y la Cámara de Diputados, y superando por solo un punto a los partidos: 5%.

Esta medición fue antes de la marcha de “No + AFP” realizada en julio de 2016, lo que puede explicar su masividad, con centenares de miles de chilenos “indignados” que salieron a las calles a lo largo del país, porque estas instituciones no cumplen sus funciones.

¿QUIÉN CONTROLA LAS AFP?

Las AFP tienen un tercer problema político: administran con amplia autonomía los fondos de pensiones, que han alcanzado una gigantesca dimensión, superior al PIB. El Estado se ha desentendido de ello, delegando su administración en instituciones privadas, sin fiscalizar su labor y sin tener capacidad decisoria, ni opinión, sobre sus decisiones a largo plazo.

Ante esta ausencia del Estado, se ha consolidado un enorme poder económico y político en una industria altamente concentrada en solo seis AFP: Habitat, Provida, Cuprum, Capital, Planvital y Modelo. Cuatro de ellas –Provida, Cuprum, Capital  y Planvital- son controladas por multinacionales extranjeras, las cuales siguen las orientaciones y prioridades de sus casas matrices, con la consiguiente tensión con los intereses nacionales. La globalización tiene ventajas, pero también desventajas, que pueden ser agitadas por los políticos, como lo ha conseguido el Presidente Trump en Estados Unidos.

Habitat es controlada por un grupo económico, la Cámara Chilena de la Construcción (CCHC), el 11º grupo económico según el ranking elaborado por la Universidad del Desarrollo, que tiene un gran poder político, especialmente a través de la participación en la construcción de obras públicas. En los años 80, la CCHC adquirió porcentajes accionarios de las empresas privatizadas entre 1985 y 1989, lo que explica su poder económico.

Solamente una AFP –Modelo– es de empresarios chilenos y no de un grupo económico: de la empresa Sonda, una de las pocas grandes empresas chilenas surgida a comienzos del régimen anterior que no se benefició de las privatizaciones.

“Ha habido una inercia institucional de parte de los sucesivos gobiernos, el Congreso Nacional, las AFP y las instituciones del sistema financiero, al no enfrentar esas fallas”.

Volviendo al punto inicial, las medidas anunciadas por el Presidente Piñera para perfeccionar el sistema privado de pensiones, no reconocen la magnitud de sus problemas y no apuntan a romper la inercia institucional aquí reseñada. No ha sincerado el efecto concreto de las medidas, que serán de mediano y largo plazo (20 años); tampoco ha precisado los costos fiscales de las mejoras de las pensiones, que obligará al aumento del gasto fiscal. Sus propuestas son contradictorias con otras políticas del gobierno, como la reforma tributaria, que plantea bajar el impuesto a los más ricos. Ambos objetivos son incompatibles entre sí. El Presidente Piñera deberá tomar una opción entre ayudar a los trabajadores y pensionados o bajarle los impuestos a los más ricos, el 1%  de la población, pero alcanzar ambos objetivos no es posible.

El sistema de pensiones es una función pública, en que el Estado ha estado presente con aportes económicos desde su creación en 1980. La práctica del sistema privado de pensiones en estos 38 años, ha demostrado lo inexacta que fue la afirmación que hizo el entonces ministro José Piñera cuando dijo: “El costo de la reforma para el fisco es cero” (El Mercurio, 15/11/1980). De hecho, el Estado ha debido contribuir económicamente, cubriendo las pensiones que las AFP no pagan.

Pese a esta creciente injerencia del Estado en el sistema privado de pensiones, las AFP mantienen el poder económico y exigen una amplia autonomía para actuar, buscando ser un Estado dentro del Estado. Altos ejecutivos de las AFP han planteado esta tesis, que, por razones de espacio, no se pueden  reproducir aquí, siendo Habitat la que ostenta una activa tradición en esa perspectiva. El poder acumulado por las AFP no puede continuar, porque afecta intereses nacionales de enorme importancia y de largo plazo. El Estado tiene que asumir su responsabilidad en el sistema privado de pensiones y las AFP tienen que ver disminuido su poder económico.

Este es un cambio mayor, porque hay intereses económicos y visiones ideológicas que apoyan el sistema de AFP (neoliberalismo radical e individualismo, que esconden las enormes desigualdades económicas y políticas). Este es otro de los elementos que explican que nuestra democracia sea semi-soberana, expresada en la baja autonomía del poder político, lo que se ve reflejado en una agenda económica complaciente con el sector privado y en el financiamiento ilegal de la política por grandes empresas y grupos económicos durante un cuarto de siglo, cuando no existió financiamiento público de partidos.

“El fracaso de las AFP para cumplir su función propia no es el único problema. Además, tienen una débil legitimidad, porque reciben una baja confianza de la ciudadanía: se ubican entre las instituciones que reciben la menor confianza ciudadana (6% en 2016)”.

Otro factor a destacar es que el Ministerio Público no ha investigado estos casos de financiamiento ilegal de la política con la severidad que se hizo en Brasil, a pesar de que involucró incluso las candidaturas presidenciales de 2009 y 2013.

Una nueva política de pensiones debe alejarse de la visión ideológica que idealiza al mercado y a los empresarios, tolera altos grados de patronage y rechaza la intervención del Estado en la economía y en decisiones estratégicas del país, aunque no tiene problemas en buscar financiamiento económico para las empresas. Ello requiere otro paradigma económico al dominante, lo cual implica abandonar los componentes de neoliberalismo radical que lo caracteriza, muy distintos al neoliberalismo moderado y democrático de Margaret Thatcher, que impulsó una transformación económica con la privatización de empresas públicas sin que sus altos ejecutivos se quedaran con su control cuando pasaron al sector privado. Un proceso opuesto a lo que ocurrió en Chile.

Parafraseando a Clemenceau, el sistema privado de pensiones es demasiado importante para Chile como para seguir entregándolo al control de expertos (ingenieros y economistas) y de las AFP. Es hora que el Estado rompa con la inercia que ha dominado su larga historia, abra un debate nacional sobre la crisis del sistema de pensiones y convoque a un gran acuerdo nacional. Ese esfuerzo nacional debe superar los prejuicios ideológicos y debe imponerse a los intereses económicos, para traducirse en la construcción de instituciones públicas que aseguren que Chile tenga un sistema de pensiones de acuerdo a su nivel económico, para todos y no para una minoría. Instituciones que reconozcan y asuman que se trata de una función estratégica para nuestra democracia.